Uno de los primeros ensayos en el mundo de un sistema electoral con representación proporcional.
En 1876, Luis Vicente Varela (1845-1911) publicaba en París La democracia práctica (Librería A Bouret e hijo), un estudio sobre las fortalezas y debilidades de los sistemas electorales que se proponían dar representación proporcional a mayorías y minorías. En la introducción, el joven abogado porteño –nacido en Montevideo, hijo del exiliado Florencio Varela– expresaba su sorpresa al constatar que Francia comenzaba a debatir con ardor una cuestión fundamental para practicar la ‘verdadera democracia’, mientras que en su país la representación proporcional se había establecido un par de años antes, si bien solo en la provincia de Buenos Aires.
En 1873, en efecto, luego de tres años de deliberaciones, la Convención Constituyente de Buenos Aires sancionó una nueva ley fundamental para la provincia, en reemplazo de la vigente desde 1854. La reforma le dio estatuto constitucional al principio de la representación proporcional, por oposición al de simple pluralidad (o simple mayoría), predominante en el mundo. En el artículo 49 de esa Constitución consta que el cambio tuvo el fin de ‘dar a cada opinión un número de representantes proporcional al número de sus adherentes’.
Fue uno de los primeros ensayos de representación proporcional en el mundo. En 1855 el sistema se había instituido en Dinamarca, para elegir a una parte de los miembros del Poder Legislativo aplicando una fórmula ideada por el político y matemático danés Carl Andrae (1812-1893). En 1899 Bélgica, un país dividido, se convirtió en el primer Estado europeo en adoptar completamente la representación proporcional en el orden nacional. Lo hizo por aplicación de una fórmula dada a conocer en 1878 por el jurista y profesor de la Universidad de Gante Victor d’Hondt (1841-1901). El sistema bonaerense rigió la elección de diputados y senadores provinciales desde 1873, y desde 1889 también la de electores del Poder Ejecutivo.
En las décadas iniciales del siglo XX, más naciones, tanto en Europa como en América, siguieron el ejemplo.
Simultáneamente, en otros países se introdujeron reformas electorales destinadas a garantizar la representación de las minorías por otros caminos, entre ellos, circunscripciones uninominales, en cada una de las cuales los electores optaban entre los candidatos a ocupar una banca; voto acumulativo, por el que el sufragante disponía de tantos votos como escaños había en juego, los que podía distribuir libremente entre distintos candidatos; lista incompleta o voto limitado, por el cual el votante optaba entre listas con tantos miembros presentados por los partidos como bancas había en juego, y quedaba electa una fracción mayoritaria de la lista del más votado, mientras el resto de las bancas iba al segundo. El último fue el sistema empleado en la Argentina para las elecciones de diputados nacionales y electores de presidente tras la sanción de la Ley Sáenz Peña de 1912.
Por lo general, los estudiosos de este tipo de reformas señalan que la representación de las minorías operó como una protección de los grupos privilegiados ante, por un lado, los nuevos desafíos político-sociales creados por el capitalismo y la urbanización, y, por otro, el acceso al sufragio de nuevos estratos de la población. En otras palabras, la introducción de la representación de las minorías a partir de las últimas décadas del siglo XIX habría tenido por objetivo contrapesar la organización de las clases trabajadoras y el incremento de la participación popular en la vida política, y en segundo lugar, garantizar cuotas de poder a los grupos dominantes en el caso de eventuales derrotas en las urnas.
La reforma electoral de Buenos Aires pone en cuestión este tipo de interpretaciones. En rigor, la adopción de un régimen de representación proporcional respondió menos al deseo de crear defensas institucionales para contener el avance político de las mayorías que a un creciente y generalizado malestar sobre el funcionamiento del sistema representativo.
Esa insatisfacción, sin embargo, no era patrimonio exclusivo de los bonaerenses. Pasada la mitad del siglo, cobró fuerza la percepción de que existía un déficit representativo. Muchos contemporáneos concluyeron que el sistema de simple pluralidad, como el establecido en la Constitución de 1853, que otorgaba todos los cargos en disputa a la primera minoría, tenía graves falencias, entre ellas, precisamente dicha representación a la primera minoría a costa de los demás participantes en los comicios.
Lo que estaba cambiando, finalmente, era la forma de concebir el sistema representativo. El principio de que tanto mayorías como minorías deben estar representadas, lo mismo que los sistemas usados para representarlas, tienen una historia, cuyo nacimiento podría fecharse hacia 1850. Antes, los Estados surgidos de las revoluciones de fin del siglo XVIII e inicio del XIX, en Europa como en América, se organizaron sobre una base distinta, sintetizada en la idea de voluntad general.
En esas primeras experiencias republicanas el principio de soberanía popular supuso que los representantes de los electores, más que identificarse con determinados grupos sociales o sectores de opinión, debían ser capaces de distanciarse de intereses singulares. A la luz de esta concepción del gobierno representativo, las elecciones servían, ante todo, para revelar la voluntad general, y sus resultados importaban menos por la cantidad de sufragios emitidos que por reflejar la unidad de la población. Como consecuencia, en aquellos momentos no adquiría importancia el triunfo o la derrota de un partido o de una mayoría, sino el hecho de que la elección de autoridades reflejaba los intereses y las aspiraciones de los habitantes imaginados como un todo indivisible. Así, las elecciones elevaban al gobierno a representantes de la comunidad en su conjunto.
La primera ley electoral de Buenos Aires, sancionada en 1821, nada decía de listas y mucho menos de partidos: el acto comicial que estableció se reducía a una asamblea a la cual todos los ciudadanos habilitados podían concurrir personalmente para dar su voto por los hombres que deseaban ver ungidos como sus representantes. Quienes obtenían la mayor cantidad de votos se convertirían en representantes del pueblo, sin ninguna clase de identificación partidaria o de mandato de grupo.
Esta manera de concebir la representación no impedía considerar legítimo que, en el curso del debate y de la disputa política, los representantes tomaran partido sobre cuestiones específicas. Pero no era aceptable que esos alineamientos transitorios devinieran en alguna clase de partido, es decir, que promovieran la constitución de formas más permanentes de asociación. Por el contrario, la formación de algún tipo de agrupación permanente que se identificara con un interés particular merecía la acusación de facciosa. En este ideal de representación, pues, la división era considerada dañina.
Esos ideales, sin embargo, no siempre se correspondían con unos usos que, al calor de la competencia y el enfrentamiento, tendían a favorecer la consolidación de solidaridades políticas. De ahí que el proceso electoral diese lugar a prácticas informales que, de distintas maneras, organizaron y dirigieron la voluntad general. Desde que el Río de la Plata comenzó su experiencia electoral hacia la década de 1820, los actores de mayor gravitación solían reunirse de manera privada para negociar y discutir posibles listas de elegibles, que, en los días previos a los comicios, circulaban por medio de la prensa, o en plazas, pulperías y otros espacios públicos. Como aquellos grupos eran tan numerosos como laxos y poco disciplinados, era frecuente encontrar listas con distintas combinaciones de candidatos. Lo habitual, no obstante, era que se llamara a la formación de una lista única, que supuestamente expresaba la voluntad popular. Como consecuencia de ello, a menudo un conjunto de candidatos figuraba en varias de las listas circulantes.
La Casa de Gobierno, ubicada en el predio en que había estado el fuerte colonial y en el que, hasta 1880, las instituciones nacionales residieron como huéspedes del estado provincial. Fotografía tomada en 1877 desde la actual ochava del Banco Nación, mirando al sudeste. A la izquierda, la farola de la Aduana; a la derecha, el Correo Central, que se inauguró en 1879, y la esquina del edificio de Rentas Nacionales. Foto Christiano Junior, AGN.
Plaza 25 de Mayo el 24 de septiembre de 1873, tomada desde la azotea de la Recova Vieja el día de la inauguración por el presidente Sarmiento del monumento a Belgrano, ubicado en el centro de esa plaza. Levemente a la izquierda de la estatua se advierte el edificio del Congreso Nacional, cuya sala de sesiones hoy alberga a la Academia Nacional de la Historia, pero no fue allí donde sesionó la convención bonaerense sino en la antigua Sala de Representantes, en la Manzana de las Luces. Fotógrafo no identificado, colección privada.
El paseo de Julio (hoy Leandro Alem) tomado desde la Casa de Gobierno mirando al norte. A la derecha, la Estación Central y el comienzo del muelle de pasajeros; más atrás, el muelle de las Catalinas. Foto Carlos Feltscher, ca. 1877, colección privada.
Estación Central de
los ferrocarriles hacia el norte y el sur, incluida la línea a Ensenada, cuya empresa propietaria había erigido el edificio de madera prefabricado en Inglaterra y destruido por completo por un incendio en febrero de 1897. Foto Christiano Junior, 1876, AGN.
La ciudad en 1876.
Esquina sudeste de Libertad (que corre hacia la derecha) y Juncal (por la que circulaba el tranvía de caballos guardando la mano izquierda). Coloquialmente, la intersección tomó el nombre
de cinco esquinas. Sobre el horizonte, a la izquierda, la iglesia de Nuestra Señora del Socorro. Foto Christiano Junior, colección privada.
La Boca en 1877, entonces un suburbio portuario unido al centro por tren y tranvía. Foto Christiano Junior, AGN.
En tiempos del gobernador Juan Manuel de Rosas, entre 1829 y 1852, el procedimiento de la lista única confeccionada por este puso un paréntesis en la competencia política. Tras su caída en el segundo de esos años, la disputa por las candidaturas y la confección de listas retornó y, al cabo de algunos años, los participantes aprendieron que los desacuerdos y las diferencias de opinión, más que un fenómeno aberrante, eran inevitables y a la vez constitutivas de la política. Poco a poco, la reflexión sobre este punto modificó las ideas predominantes sobre la misión de los representantes.
Así, comenzó a argumentarse que los dirigentes políticos debían identificarse con alguno de los diversos y heterogéneos intereses, corporaciones u opiniones políticas que dividían al electorado. Al tiempo que se afianzaba esta nueva manera de comprender el sistema representativo, los denominados partidos fueron ganando protagonismo y legitimidad, tanto en las elecciones como en la vida política en general. Su primera expresión fue la oposición entre unitarios y federales. Tras la caída de Rosas aparecieron otras, como nacionalistas y autonomistas, que signaron la vida política porteña en las décadas de 1860 y 1870.
Aun cuando estos partidos también proclamaban que sus candidatos serían representantes del pueblo en su conjunto, poco a poco las diferencias de opinión se fueron profundizaron. Ello hizo que se volviera cada vez más difícil la formación de listas mixtas que reunieran a personajes de distintas procedencias. En este marco las agrupaciones políticas cobraron mayor cohesión interna y los comicios adquirieron un carácter más disputado y por ende más problemático, ya que el partido que obtenía más votos se quedaba con todos los cargos en juego. Tanto los perdedores como los ciudadanos independientes empezaron a sentirse excluidos. El concepto de la política como representación de la voluntad general se vio impugnado.
En ese contexto, personas como Thomas Hare (1806-1891) y John Stuart Mill (1806-1873) en Inglaterra o Vicente Fidel López (1815-1903) en la Argentina comenzaron a lamentar que los representantes ya no emanaran directamente del pueblo. Y se empezó a criticar que no fuera el pueblo sino los comités de partido los que impusieran los candidatos y decidieran los términos de la competencia electoral. Según este análisis, el sistema electoral de simple pluralidad o mayoría estaba dando lugar a la formación de partidos compactos y disciplinados cuyo principal objetivo no era representar a la sociedad sino derrotar al adversario y alcanzar el poder. A partir de tal diagnóstico cobró mayor peso el argumento de que el modo vigente de representación era incapaz de contemplar la diversidad de opiniones, intereses o sentimientos que convivían en el seno de la sociedad.
Este modo de razonar dio lugar al espíritu adverso a los partidos que inspiró los debates sobre el régimen electoral de la Convención Constituyente bonaerense de 1870-1873, la cual había sido convocada con el propósito de compatibilizar la Constitución provincial, sancionada en 1854 cuando Buenos Aires estaba separada de la Confederación Argentina, con la nacional. Al mismo tiempo, los convencionales también estaban animados por el deseo de pacificar la política y encontrar fórmulas que revirtieran el déficit representativo creado por la competencia partidaria.
Durante las sesiones, dichos convencionales acordaron encarar su tarea dejando de lado sus lealtades partidarias. Una parte considerable de la discusión giró en torno a qué sistema electoral era el más adecuado, por un lado, para aplicar el principio de la representación proporcional y, por el otro, para obstaculizar un posible futuro monopolio de la representación por parte de las máquinas partidarias. Aunque se consagró el principio de la representación proporcional, no se pudo arribar a un acuerdo definitivo sobre el método para hacerlo práctico, lo que quedó para la reglamentación posterior. Entre las distintas fórmulas consideradas estuvo el sistema de cociente ideado por Hare, el voto acumulativo y la circunscripción uninominal.
Retrato de una familia no identificada de la burguesía porteña en una quinta suburbana, ca. 1875. Foto Christiano Junior, AGN.
El ánimo adverso a los partidos de la clase gobernante duró poco, como quedó en evidencia cuando llegó el momento de que la Legislatura discutiera la ley electoral, reglamentaria del mandato constitucional. En contraste con la propuesta de los convencionales, los miembros de la Comisión de Negocios Constitucionales de ese cuerpo presentaron un proyecto que buscó establecer lo esencial de un sistema publicado poco antes en Francia (Jules Borély, Nouveau système électoral. Représentation proportionnelle de la majorité et des minorités, París, 1870). Según su autor, en realidad la gente votaba al mismo tiempo por un candidato y por un partido, por lo que indicó que su sistema era de doble voto simultáneo. La idea es que el elector posee dos votos: el primero va al partido de su preferencia y el segundo al candidato de su predilección de ese partido. Se trataba de un procedimiento electoral similar al conocido por ley de lemas, aplicado en el Uruguay desde 1910 a propuesta del jurista y político Justino Jiménez de Aréchaga (1850-1904), influido por La democracia práctica de Varela, y también utilizado a fines del siglo XX en varias provincias argentinas.
Sus defensores argumentaban que ese sistema se adaptaba a los hábitos políticos del país, pues daba lugar a la representación de los partidos y, a la vez, aceptaba las preferencias personales de los votantes. Pero no todos los legisladores estaban de acuerdo con esa idea, y en consecuencia otro sector de la Legislatura sostenía que los electos debían ser pura y exclusivamente representantes del pueblo. Con miras a armonizar ambas posturas, una comisión especial propuso un nuevo proyecto, finalmente sancionado en 1876, que concilió, por medio de la figura del candidato común en diversas listas, un sistema de representación que se proponía seleccionar candidatos representativos tanto del pueblo como de los partidos en que este se dividía. En concreto, la ley electoral de ese año creó un sistema mixto que contemplaba en primer lugar los sufragios dados a candidatos individuales que figuraban en diferentes listas y, en una segunda operación, los recibidos por cada una de dichas listas.
Al igual que otras ideas surgidas en el amanecer del sistema proporcional, esta solución intermedia no prosperó. Con el tiempo, los partidos que ganaron la batalla y monopolizaron la representación política bonaerense. Una nueva reforma electoral, de 1896, eliminó la figura del candidato común y estableció que el escrutinio solo tendría en cuenta los votos por listas según su denominación. Se abandonó así en la provincia la práctica decimonónica de computar los votos recibidos por los candidatos sin importar en qué lista o boleta figurasen. De ahí en adelante, la representación proporcional se dirimiría entre los partidos.
Comenzaba así un nuevo capítulo en la historia de la representación política, que consagró a los partidos como el único canal legítimo para canalizar y organizar la expresión ciudadana. En esta historia, el sistema proporcional ideado y puesto en práctica en la provincia de Buenos Aires desempeñó un papel pionero y ejemplar. Ese testimonio del vanguardismo de la dirigencia porteña recuerda que la innovación institucional no siempre viaja de norte a sur, y que en el siglo XIX las nuevas repúblicas americanas fueron laboratorios políticos de primer orden.
Doctor en historia, UBA. Integrante del Programa de Estudios de Historia Económica y Social Americana del Instituto Ravignani, UBA-Conicet.
