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El Proyecto de Ley de Ciencia y Técnica

Un proyecto de "ley marco" de ciencia, tecnología e innovación, que ha merecido una aprobación general de los diversos bloques, se encuentra en la Comisión de Ciencia y Técnica del Senado de la Nación y está listo para iniciar la tramitación regular previa a su consideración en el recinto.

...su teoría ni siquiera está mal.
Wolfgang Pauli

En la Comisión de Ciencia y Técnica del Senado de la Nación, se encuentra un proyecto de "ley marco" de ciencia, tecnología e innovación con el número 2304/97, cuyo texto se reproduce a partir de la página 12. Ha merecido una aprobación general de los diversos bloques y está listo para iniciar la tramitación regular previa a su consideración en el recinto. En sus fundamentos, se pone particular énfasis en las consultas realizadas y en el consenso logrado en torno a su contenido. El proyecto consta de siete capítulos y un glosario (ver "Proyecto de Ley de Ciencia, Tecnología e Innovación"). El primero trata del "Sistema Federal de Ciencia y Técnica"; el segundo, de su estructura; el tercero, de las responsabilidades; el cuarto, de la planificación; el quinto, del financiamiento de las actividades del sector; el sexto, de la evaluación de las actividades correspondientes y el último sólo contiene un artículo que es de forma. El proyecto mencionado abunda en loables propósitos y afirmaciones que, dado su mero carácter declarativo, carecen de todo efecto práctico y son de improbable aplicabilidad. Una ley debe establecer, proteger o limitar algún derecho de los habitantes trazando de la manera mas nítida posible una frontera entre aquello que se considera apropiado, correcto o permitido y aquello considerado incorrecto, inaceptable o prohibido. Su redacción debe ser, en consecuencia, lo suficientemente explícita como para que sea claro cuándo algo es "legal" y por ende, aceptable y cuándo algo es "ilegal" y por consiguiente inaceptable, ser objeto de reclamo o motivar una condena. Nada de esto sucede con el proyecto que nos ocupa. En el primer capítulo se dispone imperativamente "estructurar" el sistema de CyT como si tal cosa fuera posible y tuviera algún alcance legal claro y preciso. En él se engloba todo organismo público o privado afín con el quehacer científico y tecnológico incluyendo las instituciones de formación de recursos humanos. Pretende pues legislar sobre un amplísimo conjunto de instituciones cuyos objetivos, dependencias orgánicas, gobiernos, estatutos y regímenes de personal son de una enorme variedad; su funcionamiento y control de gestión carecen de denominadores comunes y su frontera es abrumadoramente difusa. Se enuncia -sin aportar ningún elemento normativo- un amplio elenco de funciones que abarcan desde la planificación estratégica nacional hasta la innovación de procesos industriales menores. En el capítulo II se asigna al Estado Nacional la responsabilidad de la "óptima selección y utilización de los recursos humanos" y de "financiar la parte sustantiva" de las actividades de creación del conocimiento, así como de "formular políticas de estímulo" para el sector. Una asignación de responsabilidades de tan notoria vaguedad sólo contribuye a mantener el simulacro de ordenamiento que rige actualmente para las actividades de CyT nacionales. Las ambigüedades se reiteran en todos los capítulos del proyecto. Así por ejemplo, en el artículo 10 se afirma que "los ámbitos naturales para la creación de conocimiento serán las Universidades y el CONICET...", en el 12 que: "el desarrollo tecnológico y las actividades de innovación [...] contarán con la activa participación de los sectores usuarios y demandantes de dichas acciones"; en el 14: "la organización del sistema debe tender a estructurarse en forma de Red , en el 16: "Declárase que la investigación científica básica [...] es una prioridad nacional", etc. Estos ejemplos contrarían dos reglas básicas. La primera: si en el texto de una ley se expresa que algo es deseable o prioritario, deben explicitarse con algún nivel de precisión los medios, instrumentos o procedimientos mediante los cuales eso debe estimularse o ser favorecido. Si esto no se hace, una autoridad imparcial no puede establecer cuándo se ha cumplido con la ley y cuándo ha sido violada. La indefinición hace inevitable que intervengan la opinión, las preferencias o el humor de actores circunstanciales. La segunda: para que una norma o una propuesta de acción sea válida, posea un contenido cierto y pueda ser llevada a la práctica, su opuesta debe ser igualmente válida y no contrariar el sentido común. Si esto no se cumple, la normativa no conlleva información útil y sólo es una expresión irrelevante de deseos. Los pocos ejemplos que seleccionamos arriba violan ambas reglas: ¿podemos preguntarnos qué sucede si se crea conocimiento en un ambiente "no natural"?, ¿cómo podremos reconocer que la ciencia no es una "prioridad nacional" violando así el artículo correspondiente?, ¿cómo fundamentaríamos un reclamo por el hecho de que el sistema "no tiende a funcionar como una red"?, ¿podemos imaginar que una ley crea un sistema cuyos objetivos no sean el de "fortalecer la investigación, incrementar el patrimonio cultural, crear riqueza y generar trabajos dignos", como se afirma en el artículo 2? La tarea del legislador comienza dando como sobreentendidas estas afirmaciones y construye a partir de ese punto sentando bases normativas e instancias institucionales que garanticen esos objetivos o posibiliten aquellas acciones. En el capítulo III, el proyecto clasifica las actividades del sistema en cuatro niveles: de política y de coordinación superior, de política y coordinación operativa, de promoción y financiamiento y, por último, de ejecución. Asigna el primer nivel al Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC), organismo de nivel ministerial que ya se encuentra en actividad. El segundo, a la Secretaria de Ciencia Técnica, a la que asigna las funciones de actuar como secretaría ejecutiva de dicho gabinete y de ser la autoridad de aplicación de la ley. Las funciones de promoción y financiamiento quedan en las exclusivas manos de la Agencia de Promoción Científica y Tecnológica que ha comenzado a operar amparada por un Decreto del Poder Ejecutivo, desplegando un meritorio mecanismo de evaluación y asignación de fondos. El último nivel queda a cargo de instituciones públicas y privadas sin distingo ni tipificación alguna. A pesar de tomar cuidado en distinguir aquellos niveles y sus correspondientes marcos institucionales, el proyecto se desdice permitiendo en el artículo 13 que todas se desarrollen en el marco de una única institución, siempre que eso parezca conveniente. ¿Para qué se hace una diferenciación si luego se la ignora? Si la diferenciación es una cuestión de fondo, no corresponde hacer excepciones. Si no lo es, ella es superflua. En el articulo 9, el proyecto crea un Consejo Federal sin decir más que debe ser un "cuerpo de debate y de formulación de políticas que promuevan el desarrollo armónico de las actividades científicas Nada se especula acerca de su composición, funciones, atribuciones o responsabilidades.

El capítulo III debería ser la columna vertebral de todo el proyecto y sin embargo, sólo se abunda en banalidades. Aun cuando el detalle de algunos aspectos normativos puede postergarse para el texto del decreto reglamentario, una tal orfandad de precisiones deja las puertas abiertas para cualquier interpretación. Esta no es una falla menor. Una ley mal redactada, lejos de dar garantías de permanencia institucional, permite un amplio espacio a la discrecionalidad pero disimulada, eso sí, en un marco de pretendida legalidad. La preocupante fragilidad institucional de la Agencia de Promoción no queda salvada con este proyecto: nada se dice, por ejemplo, de su forma de gobierno, de sus autoridades, del modo de designarías, de sus atribuciones y de su figura jurídica. Por añadidura, gracias a una redacción poco cuidadosa, con ella crea un monopolio de la promoción pues no da cabida a otras agencias que puedan dar soporte a programas o áreas particulares. En el capítulo IV se asigna a la SECYT la responsabilidad de definir áreas prioritarias y formular un Plan Plurianual de Ciencia y Técnica. Si bien se deja sentado que los planes deben efectuarse sobre la base de consultas, no se indican referentes, mecanismos o métodos para garantizar un tal procedimiento de consultas y evitar las arbitrariedades. En lo que a planificación y definición de prioridades se refiere, no caben las imprecisiones. Este sector tiene una historia demasiado rica en improvisaciones como para establecerla necesidad de una planificación por una parte y por la otra, no precisar mejor este concepto. En el capítulo V se deja sentado el noble propósito de incrementar los recursos para la "finalidad ciencia y técnica" hasta alcanzar el 1% del producto bruto interno al cabo de cinco años. Si bien coincidimos en la necesidad de un crecimiento neto de los recursos destinados al sector, no se puede formular esa meta sin proveer además un contexto de medios para aplicarlos y de objetivos por perseguir. En medio de este proyecto, ese 1% es una cifra mágica carente de toda justificación. El capitulo VI destaca la importancia de las evaluaciones de la actividad. Se pierde aquí la oportunidad de consagrar algunos derechos de los investigadores y tecnólogos que son inherentes a su condición de tales y que muchas veces se han visto lesionados. Si bien la redacción refleja buenas intenciones, en nigún momento ellas se traducen en un cuerpo normativo que garantice transparencia en concursos, rigor técnico en la adjudicación de fondos e imparcialidad en los mecanismos de evaluación. No se garantiza la evaluación por pares de reconocida idoneidad y trayectoria, y es también notoria la ausencia de recaudos para evitar los conflictos de interés, o la preeminencia de la amistad, los vínculos personales o las relaciones políticas para dar apoyo a proyectos, programas o planes de investigación y desarrollo. El último capítulo se imita a disponer que los organismos públicos de ciencia y técnica adapten sus estatutos a los términos de la ley, tarea esta harto improbable ya que, con toda seguridad, ninguno de los estatutos vigentes se opone a las buenas intenciones. Como dijo Wolfgang Pauli, lo que se dispone "ni siquiera está mal". En el mejor de los casos, este proyecto de ley peca de superficialidad, y en el peor, es una estafa. Para cualquier legislador debe ser obvio que es imposible legislar sobre el corazón de los ciudadanos: no puede declararse ilegal no profesar amor y respeto por la ciencia. Es, en cambio, una tarea ardua pensar en el modo de dotarla de un marco institucional eficiente en el que prime el consenso y la identidad de objetivos. En la elaboración de este proyecto no se hizo ese esfuerzo. Todo indica que el precio pagado para alcanzar el consenso sobre el que tanto se insiste, ha sido la ausencia casi total de ideas y de contenidos reales.

Con la elaboración de este proyecto se ha perdido una vez más la oportunidad de realizar un análisis profundo de la problemática de la ciencia y la tecnología en nuestro país. Su aprobación en los términos actuales -que a juzgar por los antecedentes expuestos arriba, parece inevitable- distará de ser un impulso para el sector. Una ley en la que sólo abundan las vaguedades constituye más un retroceso que un avance en la consideración de una temática tan postergada como crucial para el futuro del país.

Roberto Perazzo

Roberto Perazzo

Centro de Estudios Avanzados, UBA
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